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立案、失序与调适:北京政府时期的私立大学治理(1912-1927年)
2019-01-20 11:01 来源:《高等教育研究》 作者:金国 字号
关键词:私立大学;教育治理;北京政府时期

内容摘要:北京政府时期的私立大学得以蓬勃发展,然而其背后也存在教育治理失序问题。鼓励引导有余,规范管理力度不足;制度化手段不完善;中央政府控制力式微等是造成私立大学治理失序的原因所在。

关键词:私立大学;教育治理;北京政府时期

作者简介:

  作者简介:金国(1984- ),男,江苏淮安人,浙江大学教育学院博士后研究人员,常州大学高等教育研究院讲师,从事中国教育史研究。浙江 杭州 310028

  内容提要:北京政府时期的私立大学得以蓬勃发展,然而其背后也存在教育治理失序问题。鼓励引导有余,规范管理力度不足;制度化手段不完善;中央政府控制力式微等是造成私立大学治理失序的原因所在。为此,北京政府调适私立大学治理方式,采取通过制度化的手段谋求私立大学创办“数量”与“质量”之间的平衡;规范私立大学内部治理结构;强化立案认可制度,进行分类管理等措施规范办学。通过对北京政府时期私立大学治理的探讨,能对当前民办高等教育的改革与发展有所裨益。

  关 键 词:私立大学 教育治理 北京政府时期

  标题注释:江苏省社会科学基金青年项目(17JYC005),江苏高校哲学社会科学研究基金项目(2017SJB1776)。

  中图分类号:G649.2 文献标志码:A 文章编号:1000-4203(2018)03-0080-11

  就近代中国私立大学①建设与发展的历程而言,北京政府时期的私立大学刚刚摆脱晚清时的草创萌发期,而渐入初步发展阶段。经政府引导,私立大学在此阶段得以蓬勃发展,成就了两次兴办热潮。[1]然而,蓬勃发展的背后也存在诸多问题。以北京政府时期的私立大学治理作为研究对象,有助于回到私立大学发展的肇端,借鉴和反思私立大学治理过程中的经验和教训;有助于增进理解和解决现阶段民办高等教育建设与发展过程中的种种问题。

  诚然,本研究也是建立在现有成果基础之上的。国内学术界虽然从20世纪80年代后期已开始关注和研究民国教育史,但在初始阶段并未对私立大学治理做深入分析。作为“建国以来出版的第一本民国教育史专著”[2]——《中华民国教育史》,虽为私立学校设立专章,但仅概述北京政府时期的私立高等教育政策。此后,虽有其他民国教育史著作出版,但均概要述及,未展开深入论述。真正将研究聚集于“近代中国私立大学”的著作为2002年宋秋蓉的《近代中国私立大学研究》。该著作虽未聚焦北京政府时期的私立大学治理,但在相关专题中涉及该时期私立大学发展状况及其相关政策。继该著作之后,北京政府时期私立大学治理也逐渐被学界关注,现有成果主要关注以下三个方面:一是在整体性论述北京政府时期大学治理或民国时期私立大学治理的同时,涉及本研究时段私立大学治理的不同“侧面”②;二是私立大学个案研究越来越丰富,其中涉及北京政府时期私立大学治理的若干“片段”③;三是地方区域教育史的研究渐增,其中涉及北京政府时期私立大学治理的不同“面向”④。这些成果为本研究的开展奠定了基础。

  总体而言,多数成果简要述及北京政府时期的私立大学治理,但未能展开深入分析,仍有进一步探讨的必要和空间,这也是本文着力点所在。

  一、理念变革与教育治理方式的转变:“立案”制度的出台

  伴随私立大学治理理念的变革,以及相关法律法规的出台,北京政府实现了从晚清不鼓励创办私立大学到民初“有条件”立案的制度性飞跃。

  私立大学虽名为私立,但与政府关系密切,政府教育政策的出台对私立大学的发展乃至存亡续绝起着决定性的作用。[3]《专门学校令》(1912年)明确提出“凡私人或私法人筹集经费,依本令之规定设立专门学校,为私立专门学校”[4];《大学令》(1912年)则规定“私人或私法人亦得设立大学”[5]。为规范办学,北京政府还出台了近代中国私立大学首个专门法规——《私立大学规程》(1913年)。该法规对私立大学办学加以规范和限制,并着重强调私立大学的创办、变更等须呈报教育总长立案认可。[6]立案制度的出台,一方面承认了私立高校创办的合法性,另一方面也确立了政府治理私立大学的权威性。晚清至民国的如此转变,凸显了北京政府对私立大学治理的理念变革与治理方式转变的初步探索。

  就私立大学发展状况而言,日益增多的私立高校迫使北京政府变革教育治理理念。晚清政府在学制上虽不鼓励私人创办高等教育,但现实却是,陆续有国人自办私立高校(学堂),尤其是私立法政学堂。中国公学、复旦公学、广州光华医学堂、浙江宁波法政学堂、集湖法政学堂、四川岷江法政学堂等私立高校均在此阶段得以创办。民国肇造,随着高等学堂的取消,以及社会对于各类人才的迫切需求,出现兴办私立大学的热潮。据不完全统计,仅1912年创办的私立高校就有数所,如国民大学、法政大学、上海图画美术院、大同大学、德华高等实业学校、武昌中华大学、南阳路矿学堂等。

  晚清私立高等教育的初步发展,以及民初私立大学的兴办热潮,于北京政府而言,一方面继承了高等教育发展的现有基础;另一方面也为教育治理带来了挑战。如舒新城所言,这既是一笔优厚的遗产,也是一笔重债。[7]所谓“基础”或“遗产”,即在于虽然业已兴办的私立高校办学质量不高,但毕竟为社会发展、国家建设培养了一批人才,为私立高等教育的再发展储备了人力资源;所谓“挑战”或“重债”,体现在两个方面:一是如何统一办学目的;二是如何提升办学质量。无论晚清抑或民初,办学目的多元化始终存在。教育与政治的密切关系是造成办学目的多元化的重要因素。在推进社会转型、构建民族国家的进程中,一些私立大学扮演了“革命机关”以及培养革命后备人才的角色。中国公学、大通师范学堂的创办即是例证。这也成为晚清政府不鼓励私立大学创办的重要原因。提升办学质量也是政府教育治理必须面对的问题。私立大学的创办需要多方面支持,而缺少国家力量的参与,也使得私立大学的发展举步维艰,遑论办学质量的提升。作为人才培养的重要机关,如何提升私立大学办学质量,为国家培养人才,是执政者不得不思考和解决的现实问题。

  基于此,北京政府不得不变革私立大学治理理念,转变治理方式。“立案”制度的出台,即是理念变革与治理方式转变的重要举措。具体来说,即化被动为主动,积极介入私立大学的建设与发展。晚清政府之所以不鼓励私立大学的创办,其原因之一在于防止私立大学成为崇尚革命救国仁人志士的“革命机关”。而鉴于私立大学的陆续创办,晚清政府不得不被动采取措施,对私立大学进行约束和控制。而经过革命“洗礼”,民主共和的概念深入人心,私立大学创办已成无可抵挡之势。基于此,北京政府适时出台“立案”制度,主动引导和规范私立大学办学。

  总体来说,民初北京政府在私立大学治理上重于引导而轻于规范,这从教育部的布告中可窥见一斑。2019-01-20,教育部发布了《准予北京各私立大学正式立案布告(第六号)》,对私立民国大学、私立中华大学校、私立明德大学校以及私立中国公学大学部进行了立案认可,并提及相关要求:“各校办理诸人,亟宜遵照部章,切实经理,不合者固当力图更张,即合者亦须再求完备,奋其热心,策以毅力,总求尽善尽美,成效日增。庶足辅助国立大学教育高等人才,以为国家社会之栋干,本部实有厚望焉。”[8]从内容表述来看,北京政府虽然对私立大学提出整改要求,但行文措辞较为“温和”,显现了政府对于私立大学治理的基本态度,即以鼓励和引导为主,而辅以规范,以求成效。之所以如此,确如布告所言,私立大学是国家培养高等人才的重要组成部分,政府对此抱有厚望。

  值得一提的是,尽管北京政府轻于规范,但并没有在私立大学立案认可之后,放任不管,而是试图建立“视察长效机制”。事实亦如此。如1916年12月,教育部再一次视察了私立中华大学,提出了若干改进之处。诸如照章应设之商品陈列所、商业实践室,均尚未设备;所招预科学生,录取亦嫌过宽,等等。[9]北京政府试图建立的“视察长效机制”,对于鼓励、引导乃至规范私立大学的发展具有重要意义。

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姓名:金国 工作单位:

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